改革开放40年来，由农村向城市的人口大流动已成为当代中国最突出的社会历史现象之一。国家卫计委《中国流动人口发展报告2017》显示， 2016年，中国流动人口规模为2.45亿人，根据国家统计局公布的《2016年农民工监测调查报告》，我国农民工总量达到28171万人。这些流动人口以农村青壮年劳动力为主。由于我国的城乡二元结构和与之联系的户籍制度，家庭化迁移面临重重困难，因劳动力转移产生了规模巨大的留守儿童和城市随迁儿童，截至2016年，我国父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的留守儿童有902万，2016年，全国义务教育阶段进城务工人员随迁子女 1394.8万人，其中，在小学就读1036.7万人，在初中就读358.1万人。
农村人口流动与留守的拆分使农村家庭结构与功能的完整性受到巨大冲击，留守儿童面临的主要问题之一是由于父母外出务工，家庭功能缺失，亲子沟通陌生化造成的儿童情感、心理和行为方面的问题；之二是家庭监护责任和能力的缺失导致留守儿童在学业、教育和营养健康等方面的问题，意外伤害、性侵、自杀等极端恶性事件也时有发生。城市随迁儿童的突出问题是教育等公共服务不均等和社会融入困难对其身心发展的影响。
留守儿童和城市随迁儿童群体受到社会各界广泛关注。党的十八大以来，秉持以人民为中心的发展思想，从中央到地方、从政府到社会，从政策法规到关爱行动，都采取了诸多措施，留守儿童和城市随迁儿童特殊群体的关爱保护工作取得了重大进展，有力促进了该特殊群体在转型时期的成长发展。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视少年儿童的健康成长，对留守儿童、随迁子女等特殊群体更是时时挂怀，刻刻惦念。习近平总书记在外考察和参加活动期间明确要求，“要关心留守儿童、留守老年人，完善工作机制和措施，加强管理和服务，让他们都能感受到社会主义大家庭的温暖。”“保障随迁子女就学、加强留守儿童关爱保护等方面推出务实管用办法。”“对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。”习近平总书记的重要要求，为做好新形势下的少年儿童工作特别是留守儿童、随迁子女等特殊群体的关爱服务工作指明了方向、明确了目标。
党中央、国务院高度重视农村留守儿童等特殊群体的关爱保护工作，党的十八届三中、五中全会分别对建立健全农村留守儿童关爱服务体系做出决策部署。国务院连续5年在《政府工作报告》中对农村留守儿童工作提出明确要求。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将农村留守儿童关爱保护工作列为重点工作任务。党的十九大报告也把“健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”作为加强社会保障体系建设的重要内容予以强调。
党的十八大以来的5年，针对留守儿童和城市随迁儿童的保障措施逐渐完善， 2014年的《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》、《中国儿童发展意见纲要（2011 - 2020年）》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国义务教育法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 2010 - 2020年）》、《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》等相关法律法规和政策的制定出台，使得留守儿童和城市随迁儿童群体在基本生活、照管、教育、健康等方面的社会保障权有据可循。
2016年2月，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（以下简称《意见》）。这是我国首例针对农村留守儿童的专项社会政策，标志着留守儿童的权益保护开始步入法制轨道。《意见》给予了留守儿童科学明确的定义：留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。定义的核心是监护人的监护能力与可及问题。政策瞄准的重点是家庭，在家庭责任失效时建立一系列问责机制。《意见》明确提出加强农村留守儿童关爱保护工作，维护未成年人合法权益，是各级政府的重要职责，也是家庭和全社会的共同责任，从顶层设计层面为如何解决留守儿童问题指明了道路和方向。2016年4月5日经国务院同意，建立由民政部牵头的27个部门和单位组成农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度，统筹协调全国农村留守儿童关爱保护工作，原来散落的、碎片化的福利安排和关爱行动得到有效的整合。
2017年4月14日，中共中央、国务院印发《中长期青年发展规划(2016－2025年)》并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。专门面向青年群体制定和出台规划，这在新中国历史上是第一次。制定和实施规划，是党和政府在青年工作领域从理念到实践的一次深化与创新，是推进国家治理能力和治理体系现代化的战略选择。规划指出：切实解决部分农村留守儿童中存在的学业失教、生活失助、亲情失落、心理失衡、安全失保问题。大力推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖，为进城务工青年与其未成年子女共同生活提供生活居住、日间照料、义务教育、医疗卫生等方面的帮助。这从促进青年发展的角度，对涉及留守儿童问题明确了工作任务，提出了具体要求。
2016年3月至11月，民政部、教育部、公安部在全国范围内联合开展农村留守儿童摸底排查，按照新的“留守儿童”定义，经过精准摸排发现，全国农村留守儿童数量为902万人，超过90%分布在中西部省份。其中，由（外）祖父母监护的805万人，占89.3%；由亲戚朋友监护的30万人，占3.3%；一方外出务工另一方无监护能力的31万人，占3.4%；有36万农村留守儿童无人监护，占4%。
2016年11月在全国部署开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动，至2017年8月底，已有68万多名无人监护和父母一方无监护能力的农村留守儿童得到有效监护。同时，专项行动还推动各级教育部门帮助11821名失学辍学农村留守儿童返校复学；各级公安部门为125377名无户籍农村留守儿童办理户口登记，批评教育失职父母90822人，治安管理处罚282人。各级人民法院、人民检察院依法追究失职父母刑事责任16人，依法撤销失职父母监护权案例17个。
2017年10月10日，民政部正式启用全国农村留守儿童信息管理系统。该系统包括数据录入、审核报送、汇总分析等功能模块，实现了与最低生活保障信息系统、建档立卡贫困户信息系统、残疾人信息管理系统的数据共享，为开展农村留守儿童数据更新、比对核实、组合查询、定期通报、实时报送等工作提供了可靠的平台支撑和有效的技术保障，对建立翔实完备的农村留守儿童信息台账，推动社会资源的有效对接，实现对留守儿童的精准关爱、精准帮扶、精准保护具有十分重要的意义。
为保障随迁子女平等接受义务教育，我国提出了“两为主”、“两纳入”的政策，即以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，同时将常住人口全部纳入区域教育发展规划、全部纳入财政保障范围，明确了流入地政府解决随迁子女义务教育问题的主体责任。2015年11月，国务院下发《关于进一步完善义务教育经费保障机制的通知》，首次实现义务教育相关教育经费可携带，为城乡义务教育均衡发展扫除了“钱”与“责”的障碍。2016年1月1日《居住证暂行条例》施行，教育部开始推动建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，“两为主”“两纳入”政策实现落地。党的十八大以来，中央高度重视教育公平问题，在新型城镇化背景下不断推进留守儿童和城市随迁儿童的教育服务， 2016年5月20日，中央全面深化改革领导小组第24次会议审议通过《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》着力解决“乡村弱”和“城镇挤”的问题，就改革随迁子女就学机制、加强留守儿童关爱保护提出了细致和明确的要求。进城务工人员随迁子女“两为主两纳入”和居住证政策有效落实，公办学校就读的随迁子女比例稳定在80%左右，100%纳入了“两免一补”和生均公用经费补助范围。2017年15万名随迁子女在流入地报名参加高考，是5年前的36.5倍。
关爱农村留守儿童和城市随迁儿童，地方党委政府责无旁贷。各级党委政府坚决贯彻落实党中央、国务院的统一部署和要求，建立各层级的农村留守儿童关爱保护工作部门联席会议制度，完善由地方民政局牵头、相关部门参与的工作机制。特别是按照国务院下发的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》的要求，紧密结合各地实际，研究制定地方性法律法规及相关政策，以监护问题为核心开展一系列有针对性的工作，充分发挥家庭、学校、社区、企业等用人单位和媒体的作用，基层关爱保护工作能力得到明显提升。按照教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，多省在2017年接受了国家教育检查督导组的严格检查，随迁子女的入学政策是重点之一，不断推动党中央国务院的部署要求在基层落地生根、开花结果。
安徽省从2016年7月至今，摸底排查的3999名无人监护和18088名父母一方外出另一方无监护能力的农村留守儿童已全部落实监护责任，失学、辍学农村留守儿童劝返复学1116名，无户籍农村留守儿童登记户口18688名。2017年6月省民政厅等6部门印发了《关于落实农村留守儿童家庭监护责任的意见》，对全省6万名监护较差或者由非直系亲属监护的农村留守儿童完成受委托监护人监护能力评估工作，3.4万名受委托监护人签订监护责任确认书，1.4万名农村留守儿童父母或者受委托监护人接受监护指导，2898名农村留守父母更换受委托监护人。1.1万农村留守儿童纳入社会救助、社会福利政策体系。强化家庭教育指导，培训农村留守儿童父母及受委托监护人近万人。
无论是开放城市教育资源，接纳更多随迁子女，还是进行户籍制度改革、异地高考破冰，都是解决农村留守儿童问题的途径之一，而通过创造更多就业岗位，让更多农民工在家门口就业，才是更好的解决之道。从2015年起，贵州省大力实施“雁归兴贵促进农民工返乡创业行动计划”，通过拓展农民工返乡创业就业空间等8项举措，至2017年8月全省共引导返乡农民工就业创业135.51万人次，并力争到2020年，累计引导150万名农民工返乡创业就业。
2016年，四川省启动了“童伴计划”项目，在全省21个市州的165个留守儿童集中的村落设立“童伴之家”， 团委、民政、公安、教育、卫计等职能部门共同参与，招募一名在本地生活的妇女作为专职“童伴妈妈”，以便及时发现和解决留守儿童的困难和需求，打通了农村留守儿童关爱的“最后一公里”。
浙江省全方位构建留守儿童关爱体系，2016年，浙江省人大常委会通过对《浙江省未成年人保护条例》的修改，增加了“留守儿童保护”专章，标志着浙江从立法层面加强农村留守儿童关爱保护。全省在县、市、区依托儿童福利院或综合性社会福利院建立儿童福利服务指导中心，在街道和乡镇设立儿童福利服务工作站，在社区普遍设立专兼职儿童福利督导员，建立儿童福利督导员制度，形成了自上而下、深入社区和乡村的三级儿童福利服务网络，为儿童福利保障服务体系建设奠定了坚实的基础。还引导支持社会力量，依托社区综合服务设施和农村文化礼堂、“春泥计划”实践点等开办爱心课堂，为农村留守儿童提供临时托管、课后辅导、兴趣指导等关爱保护服务。
各省结合各地实际情况制定随迁子女入学政策。安徽省坚持“三个一样”(一样就读、一样入学、一样免费)，全面消除随迁子女就学升学障碍，义务教育阶段随迁子女在公办学校就读比例达95.7%。2016年，在浙江杭州接受义务教育阶段的随迁子女人数近28万，占杭州在读学生的近四成，2017年进一步简化入学手续，随迁子女入学只需要一张适龄儿童本人有效居住证即可入学（入园）。截至2017年10月，全国30个省份出台了支持流动人口随迁子女就地高考的政策。广东义务教育阶段随迁子女数量居全国首位，2015年已超过437.9万，公办学校规模无法继续扩大，多地政府向民办学校购买学位，东莞市2016年购买5600个，计划以后每年递增20%。
党和政府有号召，群团组织有行动。国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》要求“群团组织要发挥自身优势，积极为农村留守儿童提供假期日间照料、课后辅导、心理疏导等关爱服务，工会、共青团要广泛动员广大职工、团员青年、少先队员等开展多种形式的农村留守儿童关爱服务和互助活动。” 工青妇等群团组织积极响应党和政府的号召，认真贯彻落实党和政府的决策部署，始终把关爱保护农村留守儿童作为群团组织围绕中心、服务大局的重要内容和促进少年儿童健康成长的重要工作，找准定位，发挥优势，做出部署，提出要求，积极推动，推动留守儿童关爱工作不断取得新成效，受到了包括孩子们在内的社会各界的广泛肯定和好评。
共青团组织实施的 “共青团关爱农民工子女志愿服务行动”，采取“基层团组织或青年志愿者团队+农民工子女+接力”的结对模式，围绕留守儿童和随迁子女的需求开展综合性的志愿服务。经过数年的发展，已取得阶段性的成果，成为共青团关爱留守儿童工作的品牌活动。截至2016年，关爱农民工子女行动”在全国2856个县市区旗实施，结对学校5.6万所，结对农民工子女1707万人，参与服务的青年志愿者586万人，建设“七彩小屋”等各类规范性活动阵地5.7万个，募集资金和捐赠物资价值共计3.6亿元。在实施“共青团关爱行动”的过程中，有多个省份结合各自实际命名地方名称，如北京的“蓝天行动”、山东的“青春助力”、广东的“朝阳行动”等等。阵地建设方面，除全团推出的“七彩小屋”外，有15个省区市命名了地方名称，如“希望来吧”、“春苗之家”、“杜鹃花小屋”等等。
各级妇联组织以建设留守流动儿童之家为起点，在全国30个省（区、市）和新疆生产建设兵团已建设“儿童快乐家园”722个，并逐步转向满足广大儿童及其家庭的多元化服务。立足指导和推进家庭教育职能，采取“妇工+社工+义工”的工作模式，推动基层妇联、社工机构、女性社团、巾帼志愿者以及基层各类妇女人才合力参与儿童之家的服务。
着力提高农村留守儿童关爱保护的专业化水平。社会工作专业人才是开展工作的新兴力量。2017年8月，民政部、教育部、财政部、共青团中央、全国妇联联合印发了《关于在农村留守儿童关爱保护中发挥社会工作专业人才作用的指导意见》，围绕“引导家庭尽责、充实基层力量、注重因地制宜、强化专业作用”的原则，提出了一系列支持引导社会工作专业人才参与农村留守儿童关爱保护工作的政策措施。各职能部门和群团组织加大政府购买服务的工作力度，一方面加强社会工作专业人才建设，推动专业人才进农村、进社区，另一方面支持引导社会工作专业人才提高针对性，协助做好救助保护、配合开展家庭教育指导、积极开展社会关爱服务等工作，为农村留守儿童关爱保护提供专业服务和保障。
（原载《中国青年发展报告 NO.2 中国青少年权益保护的发展进步2018版》社会科学文献出版社 2018年8月1日第一版）
张旭东：中国青少年研究中心少年儿童研究所副编审
责任编辑：张旭东
（中国青少年研究中心少年儿童研究所供稿）
